近日，應急管理部印發了《關于嚴格規范安全生產執法行為的通知》（以下簡稱《通知》)，督促指導地方各級應急管理部門進一步加強嚴格精準規范執法，強化企業安全生產主體責任落實，有效遏制重特大事故發生。針對《通知》出臺的背景和總體考慮、主要內容和落實措施等方面，應急管理部執法工貿局有關負責人回答了記者提問。
一、問：《通知》起草的背景和總體考慮？
答：應急管理部制定印發《通知》，總體有以下四個方面的考慮。
（一）貫徹習近平總書記關于安全生產重要指示批示精神的需要。黨的十八大以來，習近平總書記多次召開會議專題研究部署安全生產工作，多次發表重要講話，作出一系列重要指示批示，為安全生產工作指明了前進方向、提供了根本遵循。習近平總書記指出“發展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線”，強調“要把遏制重特大事故作為安全生產整體工作的‘牛鼻子’來抓”，又指出“強調嚴格執法，讓違法者敬法畏法，但絕不是暴力執法、過激執法，要讓執法既有力度又有溫度”。習近平總書記的重要指示批示精神給安全生產執法提出了新要求，《通知》的出臺是貫徹落實習近平總書記關于安全生產重要指示批示精神的重要抓手，將推動各地統籌做好嚴格規范執法和包容審慎監管執法，進一步提高安全生產執法質量和效能，努力做到既要嚴格執法有效消除風險隱患，又要減少檢查次數切實減輕基層和企業負擔，還要守牢安全底線堅決防范遏制重特大事故發生。
（二）落實黨中央、國務院重大決策部署的需要。近年來，黨中央、國務院陸續印發《關于進一步提升基層應急管理能力的意見》《關于進一步規范和監督罰款設定與實施的指導意見》《提升行政執法質量三年行動計劃（2023—2025年）》等文件，對推進嚴格規范公正文明執法提出明確要求。黨的二十屆三中全會強調，深入推進依法行政，完善安全生產風險排查整治和責任倒查機制。尤其近期國務院辦公廳印發《關于嚴格規范涉企行政檢查的意見》（以下簡稱《意見》），提出要嚴格規范涉企行政檢查，堅決遏制亂檢查現象，切實減輕企業負擔，進一步優化營商環境。安全生產執法是守牢安全底線、遏制事故發生強有力的手段，《通知》的出臺是貫徹落實黨中央、國務院各項決策部署的有力舉措，通過嚴格規范安全生產執法全流程各要素，推動應急管理系統堅決扛起防范化解重大安全風險的政治責任，促進高質量發展和高水平安全良性互動，為推進中國式現代化提供更加有力的安全保障。
（三）堅持問題導向，提高安全生產執法質量的需要。安全生產監管執法的初衷是為了規范和引導企業安全發展，但部分地區仍然存在安全檢查頻次高、隨意性大，隱患排查裝樣子、走過場，監管執法“寬松軟虛”，企業責任落實不到位等問題?！锻ㄖ肪劢惯@些基層反映強烈、急需規范解決的問題，在納入《意見》提出的規范行政檢查頻次、建立分級分類檢查制度、落實涉企行政檢查“五個嚴禁”“八個不得”等涉及應急管理系統職責的重點任務的同時，又結合安全生產執法實際，按照執法全流程的順序，對推動企業健全內部隱患自查自糾報告制度、探索推行包容審慎監管執法等內容作出進一步要求，全面增強安全生產執法的精準性、科學性、有效性，以高水平安全保障高質量發展。
（四）落實整治形式主義為基層減負相關要求的需要。2024年以來，黨中央、國務院對持續推進整治形式主義為基層減負作出重要安排部署，出臺了《整治形式主義為基層減負若干規定》等政策文件。按照中央部署，應急管理部黨委制定印發了關于持續推進整治形式主義為基層減負若干措施的文件，明確提出要提升安全生產執法檢查精準性，堅決整治監管執法“寬松軟虛”、責任落實不到位等問題，以及強化推進分類分級執法，推廣應用“互聯網＋執法”等。這些要求需要以正式文件形式進一步制度化、具體化，以保證為基層減負各項規定全面落地落實落細。《通知》明確提出建立健全多層級協調聯動執法檢查機制、強化科技信息化技術賦能執法檢查、加強執法指導服務等方面的制度措施，督促各地加強依法行政，切實為基層和企業減負，助力優化法治化營商環境。
二、問：《通知》主要包括哪些內容？
答：《通知》共16條措施，主要規范危險化學品、煙花爆竹、石油天然氣開采和工貿等行業領域安全生產執法工作，消防、礦山、地震等領域由相關部門按職責制定工作落實措施。《通知》的主要內容可歸納為總體要求、嚴格執法、精準執法、規范執法、執法保障等五個部分，具體包括：第一部分，總體要求。提出要深入學習貫徹習近平總書記關于安全生產和優化營商環境重要指示精神，堅持人民至上、生命至上，統籌發展和安全，提高執法質量和效能，堅決扛起防范化解重大安全風險的政治責任，促進高質量發展和高水平安全良性互動，為推進中國式現代化提供更加有力安全保障。第二部分，堅持嚴格執法。主要包括嚴格編制實施年度執法檢查計劃、嚴格精準實施行政處罰、推動企業健全內部隱患自查自糾報告制度等內容。明確提出一是嚴格按照安全生產法編制實施年度執法檢查計劃，對重點檢查企業年度至少執法檢查1次，對可依法部署專項檢查的情形以及相關要求予以明確。二是對嚴重違法行為依法采取“一案雙罰”、聯合懲戒、停產停業整頓、關閉取締、行刑銜接等措施，規范使用查封、扣押等行政強制措施和行政處罰裁量權。三是在相關法律法規對企業和主要負責人開展事故隱患自查自改要求基礎上，推動企業成立企業內部安全檢查組，對本企業重大事故隱患每季度至少檢查1次，檢查情況報告企業主要負責人和屬地部門，企業主要負責人每年至少參加其中1次檢查。對企業自查重大事故隱患依法不予處罰和啟動責任倒查等情形進行規定。通過以上措施，進一步指導各地處理好嚴格執法與優化營商環境的關系，避免出現監管執法震懾力弱化等問題。第三部分，深化精準執法。主要包括完善分類分級執法檢查制度、精準聚焦執法檢查內容、強化科技信息化技術賦能執法檢查、探索推行包容審慎監管執法等內容。明確提出一是規定高危和非高危行業領域標準化一級、二級、三級和未定級企業，年度內累計執法檢查頻次上限。針對投訴舉報、轉辦交辦、數據監測監控發現的嚴重違法行為等，依法依規開展執法檢查，可以不受頻次上限限制。二是推動各地細化完善執法事項目錄，建立各行業領域執法檢查重點事項清單，將可能導致重特大事故的高風險事項作為必查項。三是運用大數據、人工智能等先進技術賦能精準執法，探索開發違法行為和重大事故隱患智能辨識提醒系統和裝備，推廣非現場執法工作模式。四是細化輕微違法行為免予處罰適用情形，探索制定“首違不罰”事項、從輕或減輕行政處罰事項等清單。通過以上措施，推動各地統籌合理降低執法檢查頻次的同時，進一步提高執法質量。第四部分，推進規范執法。主要包括建立健全多層級協調聯動執法檢查機制、嚴格實施執法檢查程序、指導規范鄉鎮（街道）涉企安全檢查、加強執法指導服務、規范專家管理和使用等內容。明確提出一是上級部門在對下級負責的企業開展抽查性質的執法檢查時，應采用與下級部門聯合開展的方式，除跟進復查外，下級部門原則上不再重復執法檢查。二是嚴禁不具備主體資格的組織實施執法檢查，嚴禁違規開展異地檢查。三是指導鄉鎮（街道）嚴格依據法定權限或授權開展涉企安全檢查，嚴格控制檢查次數。四是嚴格區分幫扶指導和執法檢查，不得以幫扶指導之名行執法檢查之實，堅決防止幫扶指導工作變形走樣。五是建立完善執法檢查專家庫，強化專家技術服務全流程管理。通過以上措施，指導各地規范執法行為，積極為基層和企業減負。第五部分，強化執法保障。主要包括加強執法全過程監督、落實執法保障措施、加強執法隊伍建設等內容。明確提出一是加強執法全過程監督，指導推動地方開展規范安全生產執法行為專項行動，嚴禁下達檢查指標，不得將考核考評與檢查頻次、罰款數額掛鉤，嚴禁違規向基層攤派隱患排查任務。二是健全完善執法人員激勵保障政策，完善盡職免予問責機制，杜絕擠占和長期借用執法人員從事其他工作的行為。三是嚴把執法隊伍入口關，加強執法骨干專業化培養，組織開展執法練兵比武，完善落實執法技術檢查員、社會監督員制度。通過以上措施，督促各地進一步夯實安全生產執法基礎，切實加強執法監督和隊伍建設。
三、問：國務院辦公廳《意見》中要求公布對同一企業行政檢查年度頻次上限，《通知》中做了哪些安排？
答：今年以來，黨中央、國務院針對規范涉企行政檢查提出了一系列要求，國務院辦公廳《意見》中明確提出“有關主管部門要公布同一行政機關對同一企業實施行政檢查的年度頻次上限”。規定執法檢查年度頻次上限，可以減少隨意檢查、亂檢查等現象發生，是維護企業正常生產經營秩序的有力舉措。
在安全生產領域，企業安全生產標準化管理體系是一套既與國際職業安全健康體系接軌，又具有中國特色的安全生產管理體系，通過安全生產標準化定級的企業，安全生產基礎管理水平較高，企業管控安全風險的能力較強,是開展分類分級監管執法的重要依據。《中華人民共和國安全生產法》第四條規定“生產經營單位要加強安全生產標準化建設”，第二十一條第一款也規定“生產經營單位主要負責人對本單位安全生產工作負有下列職責:（一）建立健全并落實本單位全員安全生產責任制，加強安全生產標準化建設”,加強安全生產標準化建設是企業應盡的法定責任。
因此，《通知》以企業安全生產標準化建設為基礎，通過分類分級的方式，分別對不同安全風險等級的企業，明確相應執法檢查年度頻次上限，既可以有效避免執法擾企現象發生，又可以防止只檢查安全管理水平高、安全風險低的企業等選擇性執法情況。各級應急管理部門可以通過“互聯網+執法”等信息化系統和“掃碼入企”等方式，核驗企業年度內接受檢查次數，對高危行業領域安全生產標準化一級、二級、三級和未進行標準化定級的企業年度累計執法檢查不超過2、4、8、12次，非高危行業領域企業分別為1、2、4、6次。
同時，《通知》中也規定，針對投訴舉報、轉辦交辦、數據監測監控發現的嚴重違法行為等，應依法依規及時開展執法檢查和調查核實，可以不受頻次上限限制。當然，目前有部分地區或行業已經實施了其他分類分級監管執法，《通知》也明確這類地區或行業，可以由執法主體結合企業風險評級情況，科學合理確定執法檢查頻次，明確年度執法頻次上限。
四、問：《通知》提出要推動企業健全內部隱患自查自糾報告制度，請問這方面有什么考慮？
答：從當前全國安全生產狀況和企業安全管理水平來看，企業安全生產工作主要依靠兩個方面因素，一方面是“外因”，即政府部門通過監管執法、指導幫扶和宣傳教育等方式，督促引導企業落實法律法規規定，開展隱患排查整治，強化安全管理；另一方面是“內因”，即企業通過健全完善安全管理體系制度，加強安全投入，強化隱患排查整改，落實管控措施等方式，不斷提升安全管理水平，確保安全生產。目前，大多數企業處于需要政府部門通過監管執法去督促推動落實的“他律”階段，“外因”占主導作用。隨著經濟社會的發展和安全生產形勢從“爬坡過坎”向“治本攻堅”轉變，需要各類企業進一步發揮內生動力，減少對“外因”的依賴，強化“內因”作用，推動企業安全管理從“他律”階段向“自律”階段轉變。
因此，在學習借鑒國外先進經驗做法和參考國內部分企業安全管理實踐的基礎上，《通知》提出推動企業健全內部隱患自查自糾報告制度。即：企業的主要負責人指定企業1名領導班子成員，組織企業內部安全管理機構、企業工會、從業人員代表和注冊安全工程師等專業力量，形成企業內部安全檢查組，每季度針對企業內部重大事故隱患至少開展1次檢查，企業主要負責人每年至少參加其中1次。對于排查出的重大事故隱患，要報告企業主要負責人，并主動向屬地應急管理部門報告。
這項制度的主要目的是，政府部門通過減少執法檢查次數，切實為基層和企業減負，同時推動企業主要負責人充分履行安全生產“第一責任人”的責任，組織企業各方面力量形成工作合力，激發內生動力，進一步落實企業安全生產主體責任，提升本企業重大事故隱患排查整改質量，有效遏制事故發生。為了防止企業內部安全檢查組檢查泛化和流于形式，這里提到的“企業”是指一個獨立的生產經營主體，例如集團公司在一個區域的分支機構或下屬單位、一個獨立廠區、庫區、加油站等，既可以是獨立法人，又可以是分支機構，而不是簡單地指整個集團公司。企業內部安全檢查組相對固定的人員組成，能夠確保檢查組成員更好地熟悉掌握本行業領域重大事故隱患判定標準和本企業重大事故隱患排查整改情況，有利于提升本企業隱患排查整改質量和人員專業化水平。需要說明的是，推動企業成立企業內部安全檢查組，不影響或者排除企業主要負責人、安全管理機構和安全管理人員以及其他負有安全管理職責人員的日常履職，與企業日常開展的各類安全檢查并不沖突。
同時，《通知》也對這項制度配套了激勵和懲戒措施，確保制度有效實施。一方面，對企業自查出的重大事故隱患，已按規定報告并正在采取有效措施消除的，依法不予處罰。另一方面，對于重大事故隱患不檢查、不報告、不整改，應急管理部門后期抽查發現重大事故隱患的，要依法對企業主要負責人“一案雙罰”，并對企業內部安全檢查組人員啟動責任倒查和精準追責。今年下半年，我們將總結各地在推動企業健全內部隱患自查自糾報告制度方面好的經驗做法，以適當方式進行交流。
五、問：《通知》提出要探索推行包容審慎監管執法措施，請問這方面有什么考慮？
答：近年來，黨中央、國務院對于推行包容審慎監管執法作出一系列決策部署，《國務院關于進一步貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》要求在各領域實施包容免罰清單；國務院辦公廳《意見》中也提出“要更多采用柔性執法方式，對依法可以采用提醒、告知、勸阻等方式處理的，根據包容審慎原則不罰或者免罰”。
推行包容審慎監管，是立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，打造法治化營商環境的一項重要舉措。為認真落實黨中央、國務院決策部署，2024年11月，應急管理部印發《應急管理行政處罰裁量權基準》，從國家層面統一了應急管理領域行政處罰“度量衡”，防止違法執法、越權執法、簡單粗暴、畸輕畸重；同時，同步印發了《應急管理輕微違法行為可以不予行政處罰事項清單》，篩選7項安全風險較低、簡便易查處的違法行為，規定可以不予行政處罰的適用情形和監管措施，切實依法減輕了企業負擔。這次在《通知》中，我們再次提出要進一步探索推行包容審慎監管執法措施，要求各地結合實際細化輕微違法行為免予處罰的適用情形，依法探索制定“首違不罰”事項、從輕或減輕行政處罰事項等情況，通過有溫度的執法，不斷提高執法規范化水平，切實依法減輕企業負擔，助力營商環境不斷優化。
但要注意的是，推行包容審慎監管執法，絕不是要縱容違法行為，更不是放松監管執法的“信號”，而是讓安全生產監管執法“剛柔并濟”，做到“該寬的寬，該嚴的嚴”，對逾期不予整改、整改不符合要求、拒不整改、弄虛作假、再次發現同項或者其他違法行為的，執法人員應當依法立案查處。對涉及重大事故隱患的嚴重違法行為，各級應急管理部門要依法依規進行查處，嚴守安全底線。
六、問：《通知》印發后，在推動落實方面有哪些具體考慮？
答：《通知》是貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務院關于規范涉企行政檢查重要部署的有力抓手和舉措，下一步將采取多種措施抓好工作落實，推動提升應急管理系統嚴格規范公正文明執法水平。首先，加強宣傳解讀。通過應急管理部官網、報紙、新媒體等多種渠道加大宣傳解讀力度。持續關注地方各項措施落實情況，及時總結經驗成效，培樹宣傳典型做法，以點帶面，發揮典型示范引領作用，推動各地抓好落實、務求實效。其次，加強跟蹤督促。持續加大工作統籌力度，督促地方各級應急管理部門聚焦安全生產執法領域突出問題，妥善處理嚴格執法與優化營商環境、合理降低執法檢查頻次與提高執法質量等關系，狠抓各項任務措施落實，全面提升安全生產執法規范化水平。第三，扎實推進嚴格精準執法。近年來，全國安全生產形勢持續穩定向好，但安全生產基礎仍然薄弱，重特大事故波動反彈的壓力不斷加大，我們將持續推動各地加大執法力度，不斷提高執法效能，以強有力的執法有效化解各類安全風險，嚴查徹改重大事故隱患，堅決防范遏制重特大事故發生。第四，加強執法監督。嚴格落實《意見》關于加強執法監督要求，推動各地開展規范安全生產執法專項行動，加強對安全生產執法行為的規范管理，并將其作為執法監督工作的重要內容，加大對各地亂檢查的監督查處力度，嚴肅責任追究，督促各地既防止檢查過多和執法擾企，又要保證執法質量和效能。